Решение Верховного суда Республики Саха от 16.05.2014 по делу N 3-12/14 <О признании недействующими частей 1 и 3 статьи 3.4, пункта 3 части 2 статьи 15.2 об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З N 337-IV>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 16 мая 2014 г. по делу № 3-12/14
Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:
судьи Дмитриевой Л.А.
при секретаре Никитине В.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске
дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З № 337-IV
установил:
14 октября 2009 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З № 338-IV принят Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З № 337-IV (далее - Кодекс), опубликованный в печатных изданиях "Якутские ведомости", № 66, 11.11.2009, "Ил Тумэн", № 44, 13.11.2009, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", № 175-178, 19.12.2009.
Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений названного Кодекса.
В обоснование заявления указано, что частью 1 статьи 3.4 Кодекса предусмотрена ответственность должностных лиц и юридических лиц за нахождение детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию.
Частью 3 статьи 3.4 Кодекса установлена ответственность родителей (лиц, их заменяющих), должностных лиц, юридических лиц за нахождение детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в ночное время (промежуток времени в летний период (период с 1 июня по 31 августа) с 23 до 6 часов по местному времени, в остальное время года - с 22 до 6 часов по местному времени) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей.
По мнению прокурора, данными нормами установлена административная ответственность за правонарушения, которые предусмотрены федеральным законодательством. Между тем, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, урегулированным актами федерального законодательства.
Предъявляя требования о признании вышеназванных положений регионального законодательства недействующими, прокурор ссылается на их противоречие статьям 1.1, 1.3, 1.3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктам 2 и 3 статьи 14.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", которые во взаимосвязи определяют основные полномочия субъекта Российской Федерации, касающиеся нормотворческой деятельности по соответствующим вопросам совместного ведения. Полагает, что установление Кодексом РФ об административных правонарушениях ответственности определенного круга субъектов за нарушение законодательства о предупреждении причинения вреда здоровью детей, их интеллектуальному, психическому, физическому, духовному и нравственному развитию, исключает дополнительное правовое регулирование со стороны субъекта Российской Федерации в той же сфере общественных отношений.
По аналогичным основаниям прокурор считает противоречащим федеральному законодательству пункт 3 части 2 статьи 15.2 Кодекса, который просит признать недействующим в части, предоставляющей право штатным сотрудникам и членам улусных (районных, городских) комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 3.4 настоящего Кодекса.
В судебном заседании прокурор Андросова Ю.А. требования поддержала, просит признать недействующими часть 1 и часть 3 статьи 3.4 Кодекса, а также пункт 3 части 2 статьи 15.2 Кодекса в названной части, полагая их противоречащими вышеприведенным нормам федерального законодательства.
Представитель Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 14.01.2014 года № 80, с требованиями прокурора не согласился. Считает, что оспариваемые положения Кодекса приняты в соответствии с пунктом 3 статьи 14.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", предоставляющим субъектам Российской Федерации принимать законы, устанавливающие меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет): на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию;
в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования, на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей.
Ссылается на положения пункта 8 статьи 14.1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ, в силу которого законами субъектов Российской Федерации за несоблюдение установленных требований к обеспечению родителями (лицами, их заменяющими), лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а также юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда может устанавливаться административная ответственность.
Просит в удовлетворении заявления отказать.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления и признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.
14 октября 2009 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З № 338-IV принят Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З № 337-IV, опубликованный в печатных изданиях "Якутские ведомости", № 66, 11.11.2009, "Ил Тумэн", № 44, 13.11.2009, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", № 175-178, 19.12.2009.
Из содержания части 1 статьи 3.4 Кодекса (в ред. Закона РС(Я) от 05.02.2014 1274-З № 103-V) следует, что нахождение детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.
Согласно части 3 статьи 3.4 Кодекса нахождение детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в ночное время (промежуток времени в летний период (период с 1 июня по 31 августа) с 23 до 6 часов по местному времени, в остальное время года - с 22 до 6 часов по местному времени) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, - влечет наложение административного штрафа на родителей (лиц, их заменяющих) в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.
В подпунктах "к" и "д" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что вопросы административного, административно-процессуального законодательства, защиты семьи, материнства, отцовства и детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Статьи 1.3 и 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях разграничивают предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Так, к ведению субъектов Российской Федерации относится: установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; создание административных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с указанным Кодексом.
По смыслу вышеприведенных правовых норм, федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, и в связи с этим допуская возможность установления административной ответственности, в том числе в области защиты нравственности и здоровья детей, законами субъектов Российской Федерации, одновременно определил объем и границы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях: субъект Российской Федерации вправе устанавливать своими законами административную ответственность лишь по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом.
В силу подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Из указанного выше следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу действующего федерального законодательства.
Основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка установлены Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".
Согласно пункту 2 статьи 14.1 Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ родители (лица, их заменяющие) обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей. Лица, осуществляющие мероприятия по образованию, воспитанию, развитию, охране здоровья, социальной защите и социальному обслуживанию детей, содействию их социальной адаптации, социальной реабилитации и подобные мероприятия с участием детей, в пределах их полномочий способствуют физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей.
Пунктом 3 статьи 14.1 Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ предусмотрено, что законами субъектов Российской Федерации в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию могут устанавливаться:
меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию;
меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования, на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей;
порядок уведомления родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, и (или) органов внутренних дел в случае обнаружения ребенка в местах, указанных в абзацах втором и третьем данного пункта, в нарушение установленных требований, а также порядок доставления такого ребенка его родителям (лицам, их заменяющим) или лицам, осуществляющим мероприятия с участием детей, либо в случае отсутствия указанных лиц, невозможности установления их местонахождения или иных препятствующих незамедлительному доставлению ребенка указанным лицам обстоятельств в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, по месту обнаружения ребенка.
Таким образом, названные меры по своей юридической природе являются мерами по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей. Обязанность по их соблюдению возложена федеральным законодателем на родителей.
Учитывая, что указанная обязанность установлена федеральным законодательством, то и установление административной ответственности за несоблюдение либо ненадлежащее выполнение этой обязанности осуществляется федеральным законом.
В свою очередь, статьей 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями или законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних.
Как видно из содержания оспариваемых части 1 и части 3 статьи 3.4 Кодекса, предусмотренные названными нормами деяния подпадают под действие статьи 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой к административной ответственности могут быть привлечены только родители (лица их заменяющие), а иные лица, в том числе юридические лица и должностные лица, осуществляющие мероприятия с участием детей, не наделены общими правомочиями в сфере осуществления их физического, интеллектуального, психического, духовного и нравственного воспитания и развития, соответственно на них не могут быть возложены обязанности и ответственность в указанной сфере. Федеральный законодатель возлагает на них административную ответственность только в случае реализации их правомочий при осуществлении уставной деятельности, в том числе: за несоблюдение поименованных предписаний статьи 14.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (части 3 и 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - осуществление предпринимательской деятельности с нарушений условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), статья 14.2 - незаконная продажа товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена, статья 14.15 - нарушение установленных правил продажи отдельных видов товаров, части 2.1 и 3 статьи 14.16 - розничная продажа несовершеннолетнему алкогольной продукции, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, а также нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, часть 3 статья 19.20 - осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна), статья 20.20 - распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах, статья 20.22 - появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах).
Следовательно, введение административной ответственности как это предусмотрено частью 1 и частью 3 статьи 3.4 Кодекса в отношении родителей несовершеннолетних влечет нарушение принципа недопустимости наказания за одно и то же нарушение дважды, порождает ситуацию неопределенности при привлечении их к ответственности за указанные деяния, в отношении юридических и должностных лиц при неопределенности правового регулирования также нарушается принцип допустимости возложения обязанностей только за действия, входящие в объем общей правоспособности указанных лиц.
Таким образом, установление административной ответственности по указанным составам законом субъекта Российской Федерации является превышением региональным законодателем своих полномочий, осуществлено с нарушением федерального законодательства, общих принципов права. В данном случае оспариваемые положения регионального законодательства противоречат федеральному закону, которым уже установлена ответственность за нарушение законодательства о предупреждении причинения вреда здоровью детей, их интеллектуальному, психическому, физическому, духовному и нравственному развитию. Субъект Российской Федерации не вправе дополнять ее собственным регулированием, устанавливая дополнительную ответственность лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, должностных и юридических лиц.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о правомерности заявленных прокурором требований, касающихся оспаривания частей 1 и 3 статьи 3.4 Кодекса как норм, принятых законодателем субъекта РФ вне пределов предоставленной правовой компетенции.
Доводы представителя заинтересованного лица о том, что оспариваемые нормы полностью соответствуют положениям пункта 8 статьи 14.1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ, не могут быть приняты судом. Предусмотренное названной нормой право субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за несоблюдение мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда, абсолютным не является. Осуществление данного права по вышеизложенным основаниям обусловлено особенностями принципа разграничения нормотворческой компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
По аналогичным основаниям вступает в противоречие с федеральным законодательством пункт 3 части 2 статьи 15.2 Кодекса, наделяющий штатных сотрудников и членов улусных (районных, городских) комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 3.4 настоящего Кодекса.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемых положений Земельного кодекса РС(Я) недействующими со дня вступления в силу решения суда.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими часть 1 и часть 3 статьи 3.4 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З № 337-IV, а также пункт 3 части 2 статьи 15.2 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З № 337-IV в части, наделяющей штатных сотрудников и членов улусных (районных, городских) комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 3.4 настоящего Кодекса, со дня вступления в законную силу решения суда.
Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение суда принято в окончательной форме 21.05.2014 г.
Судья
Л.А.ДМИТРИЕВА
------------------------------------------------------------------