Решение Верховного суда Республики Саха от 31.07.2014 по делу N 3-20/14 <О признании недействующими пункта 4.8 в части, подпунктов 3, 4, 5 пункта 3.1 Порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям в области физической культуры и спорта от 07.04.2014 N 88>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 31 июля 2014 г. по делу № 3-20/14
г. Якутск 31 июля 2014 года
Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:
председательствующего Дьяконовой З.С.,
при секретаре судебного заседания Марковой Д.Р.,
с участием прокурора Ефремова Д.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 07.04.2014 № 88 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям в области физической культуры и спорта (за исключением государственных и муниципальных учреждений), осуществляющим развитие командных игровых видов спорта в РС(Я)"
установил:
Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 07.04.2014 № 88 утвержден Порядок предоставления субсидий некоммерческим организациям в области физической культуры и спорта (за исключением государственных и муниципальных учреждений), осуществляющим развитие командных игровых видов спорта в РС(Я) (далее Порядок).
Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению пункта 4.8, подпунктов 3,4,5 пункта 3.1 Порядка.
В обоснование заявления ссылается на то, что в п. 4.8 Порядка, согласно которому Комиссия в течение 5 календарных дней с момента получения документов проводит заседание, на котором рассматривает поступившие от организаций заявки и документы и принимает решение о предоставлении субсидий организациям, соответствующим положениям Порядка, отсутствуют основания отказа в предоставлении субсидии. Подпункты 3,4 и 5 пункта 3.1 Порядка, по мнению прокурора, не отвечают требованиям определенности, ясности правовой нормы. Указанными подпунктами предусмотрены, соответственно, следующие критерии, которым должны отвечать организации, претендующие на получение субсидии: 3) соответствие стандартам проведения Чемпионата, Первенства и Кубка России среди профессиональных команд по командным игровым видам спорта; 4) участие в системе подготовки кадров в Республике Саха (Якутия) по командным игровым видам спорта; 5) соблюдение Организацией обязательных требований законодательства (соответствие Организации законодательству и уставным целям). Как указывает прокурор, Порядком не определено, каким образом и (или) какими документами организация должна подтвердить соответствие указанным критериям, учитывая, что п. 4,2 Порядка установлен исчерпывающий перечень документов, представляемых организацией.
В судебном заседании прокурор Ефремов Д.В. поддержал требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Правительства РС(Я) Владимиров Д.Г., действующий на основании доверенности от 09 сентября 2013 года № 897-П1, требования прокурора не признал, считает их необоснованными. Указывает, что субсидии предоставляются лишь организациям в полной мере соответствующим требованиям Порядка; организациям, не соответствующим данным требованиям, субсидии не предоставляются. В связи с чем довод прокурора об отсутствии в Порядке оснований для отказа в предоставлении субсидии считает необоснованным. Доводы прокурора о неопределенности установленных подпунктами 3, 4, 5 пункта 3.1 Порядка критериев также считает необоснованными. Документом, подтверждающим соответствие организации стандартам проведения Чемпионата, Первенства и Кубка России среди профессиональных команд по командным игровым видам спорта является копия действующего документа, выданного уполномоченным органом, подтверждающим участие организации в Чемпионате, Первенстве и Кубке России среди профессиональных команд. Указанный документ представляется некоммерческой организацией в соответствии с подпунктом 7 пункта 4.2 Порядка. Информацией об участии той или иной некоммерческой организации в системе подготовки кадров в Республике Саха (Якутия) по командным игровым видам спорта, Министерство спорта РС(Я), как орган исполнительной власти, непосредственно занимающийся вопросами подготовки кадров в области физической культуры и спорта, обладает, в связи с чем в Порядке не содержится указание на то, что организация должна это обстоятельство чем-то подтвердить. Соответствие организации критерию: "соблюдение организацией обязательных требований законодательства (соответствие деятельности организации законодательству и уставным целям) устанавливается на основании опубликованных на сайте Министерства юстиции РФ и его территориальных органов данных о результатах проверок, осуществляемых указанными органами в отношении некоммерческих организаций. В связи с этим, запрашивать информацию у организации, претендующей на получение субсидии, информации о соблюдении ею обязательных требований
законодательства отсутствует необходимость.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Из пункта "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ следует, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ).
Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ).
Согласно подпункту 30 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации.
Подпунктом 9 пункта 1 статьи 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 28.07.2012, с изм. от 16.10.2012) "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами, в частности, деятельности в области физической культуры и спорта и содействия указанной деятельности.
При этом пунктом 3 вышеназванной нормы Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ установлено, что оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется, в том числе, в финансовой форме.
В соответствии с пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.
Пунктом 10 части 1 статьи 10 Закона РС(Я) "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2014 год" предусмотрено, что субсидии некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, предоставляются в случаях развития физической культуры и спорта.
Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 30 декабря 2013 г. № 243 утверждена Государственная программа РС(Я) "Развитие физической культуры и спорта в Республике Саха (Якутия) на 2014-2016 годы".
Правительство Республики Саха (Якутия) приняло постановление от 07.04.2014 № 88 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям в области физической культуры и спорта (за исключением государственных и муниципальных учреждений), осуществляющим развитие командных игровых видов спорта в Республике Саха (Якутия)".
Указанное постановление опубликовано в печатном издании "Якутские ведомости", № 24, 09.04.2014, "Сокуоннар. Уураахтар. ДьаИаллар.", № 31,12.07.2014
Из преамбулы оспариваемого Порядка следует, что он разработан в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законом Республики Саха (Якутия) от 18 июня 2009 г. 696-3 № 327-IV "О физической культуре и спорте в Республике Саха (Якутия)", Законом Республики Саха (Якутия) от 5 декабря 2013 г. 1232-3 № 19-V "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2014 год".
Анализ вышеприведенных норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Республики Саха (Якутия) в пределах предоставленных ему полномочий по определению порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Между тем, пунктом 4.7 Порядка предусмотрено, что в течение 5 календарных дней с момента окончания срока приема документов от Организаций Министерство представляет их в Комиссию для принятия решения о предоставлении субсидий или об отказе в их предоставлении.
Комиссия в течение 5 календарных дней с момента получения документов проводит заседание, на котором рассматривает поступившие от Организаций заявки и документы и принимает решение о предоставлении субсидий Организациям, соответствующим положениям настоящего Порядка (п. 4.8 Порядка).
Таким образом, решение о предоставлении субсидии или об отказе в предоставлении ее принимается Комиссией по отбору некоммерческих организаций в области физической культуры и спорта.
Согласно статье 2 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон № 184-ФЗ), систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В силу пунктов 1 и 4 статьи 17 Федерального закона № 184-ФЗ в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Согласно структуре исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия), утвержденной Указом Президента РС(Я) от 14 мая 2011 года № 640 в нее входят Правительство РС(Я), Министерства Республики Саха (Якутия), Государственные комитеты РС(Я), иные исполнительные органы государственной власти Республики Саха (Якутия) (департаменты, комитеты, управления, представительства, главные государственные инспекции, территориальные подразделения Министерств и Департаментов).
Комиссия по отбору некоммерческих организаций в области физической культуры и спорта не входит в систему органов государственной власти Республики Саха (Якутия). Однако указанный орган, как установлено п. 4.8 Порядка, принимает обязательные для Министерства спорта РС(Я), являющегося, в том числе, главным распорядителем средств республиканского бюджета, решения по вопросу, отнесенному федеральным законодательством к компетенции органов исполнительной власти республики.
При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о противоречии оспариваемой нормы федеральному законодательству, учитывая, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. З ст. 246 ГПК РФ).
Кроме того, следует согласиться с доводами прокурора о том, что, вменив в полномочия Комиссии принятие решения об отказе в предоставлении субсидии, основания, по которым может быть принято решение об отказе, законодатель не определил. Довод представителя заинтересованного лица о том, что основанием для отказа является несоответствие организаций положениям Порядка, является несостоятельной, поскольку Порядком такое основание для отказа в предоставлении субсидии не предусмотрено, как не предусмотрено каких-либо иных оснований для отказа в предоставлении субсидии.
В разделе III Порядка приведены критерии предоставления субсидии. Пунктом 3.1 Порядка предусмотрено, что субсидии предоставляются Организациям по следующим критериям: 1) наличие государственной регистрации, выданной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций, или его территориальным органом; 2) наличие действующего документа, выданного уполномоченным органом, подтверждающего участие в Чемпионате, Первенстве и Кубке России среди профессиональных команд по командным игровым видам спорта; 3) соответствие стандартам проведения Чемпионата, Первенства и Кубка России среди профессиональных команд по командным игровым видам спорта; 4) участие в системе подготовки кадров в Республике Саха (Якутия) по командным игровым видам спорта; 5) соблюдение Организацией обязательных требований законодательства (соответствие деятельности Организации законодательству и уставным целям); 6) участие в Чемпионатах, Первенствах и Кубках России среди профессиональных команд по командным игровым видам спорта.
Критерии, приведенные в подпунктах 3,4,5 указанного пункта Порядка, по мнению прокурора, не отвечают требованиям определенности, ясности правовой нормы, поскольку Порядок не регулирует вопрос, каким образом организация должна подтвердить свое соответствие указанным критериям.
Суд считает указанные доводы прокурора обоснованными по следующим основаниям.
В соответствии с пп. 1 п. 2.2 Порядка одним из условий для предоставления субсидии является допуск организации к участию в Чемпионате, Первенстве и Кубке России среди профессиональных команд. Соблюдение этого условия подтверждается документом, выданным уполномоченным органом, подтверждающим участие организации (допуск к участию) в указанных соревнованиях.
При этом довод представителя заинтересованного лица о том, что этот документ также подтверждает соответствие организации стандартам проведения Чемпионата, Первенства и Кубка России среди профессиональных команд по командным игровым видам спорта, нельзя признать обоснованным. Понятие "стандарты проведения Чемпионата, Первенства и Кубка России" не определено, толкование этого понятия при применении Порядка может быть различным. Суд полагает, что соответствовать стандартам проведения соревнований должна организация, организующая соответствующие соревнования, а не организация, принимающая участие в таких соревнованиях. И если только организация не только принимает участие в соревнованиях, но и организует их и проводит, она должна обеспечить соответствие этих соревнований стандартам проведения таких соревнований.
Критерий "участие в системе подготовки кадров в Республике Саха (Якутия) по командным игровым видам спорта" также не отвечает требованиям определенности, ясности правовой нормы. Из пояснений представителя заинтересованного лица следует, что организация не должна каким-то образом подтверждать, что она соответствует этому критерию, поскольку Министерство спорта РС(Я) владеет информацией, какая некоммерческая организация принимает такое участие. Таким образом, решение вопроса о соответствии или несоответствии организации данному критерию, отдано на произвольное усмотрение Министерства спорта РС(Я). При этом, если речь идет о системе подготовки кадров, то предполагается возникновение определенных правоотношений между обучающимися лицами, образовательными организациями, организациями, направляющими на обучение или переподготовку и т.д. Эти правоотношения регулируются соответствующими нормативными актами, договорами. Таким образом, участие в подготовке кадров может и должно подтверждаться определенными документами. Кроме того, в подготовке каких кадров должна принимать участие организация, в Порядке не определено (подготовка спортивных команд, спортивного резерва, подготовка тренеров, судей, спортивного психолога, медика).
Обоснованным является довод прокурора о том, что критерий "соблюдение Организацией обязательных требований законодательства (соответствие деятельности Организации законодательству и уставным целям) является неопределенным, поскольку неясен механизм оценки данного показателя, Порядок не содержит указания, чем можно подтвердить соответствие данному критерию. Ссылка представителя Правительства РС(Я) на то, что соответствие данному критерию устанавливается на основании опубликованных на сайте Министерства юстиции РФ и его территориальных органов данных о результатах проверок, осуществляемых указанными органами в отношении некоммерческих организаций, не опровергает доводов прокурора о неопределенности оспариваемого положения. Можно предполагать, что организация обязана соблюдать законодательство в сфере деятельности некоммерческих организаций, но данные за какой период принимаются во внимание Комиссией, не установлено. Имеет ли значение устранение организацией выявленных нарушений, или сам факт нарушения (в том числе без учета сроков давности) лишает права претендовать на получение субсидии.
Неопределенность положений, на которых должны основываться критерии оценки, не позволяет членам комиссии объективно оценить претендентов на получение субсидии и нарушает право претендентов на равный доступ к получению бюджетных средств.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Поскольку оспариваемые положения не соответствуют требованиям формальной определенности, подпункты 3,4,5 пункта 3.1 Порядка должны быть признаны недействующими.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Оценивая исследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемых положений республиканских правил недействующими со дня вступления в силу решения суда.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворить. Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению пункт 4.8 в части слов "принимает решение" и в той части, в какой указанная норма не содержит оснований для отказа в предоставлении субсидии, подпункты 3,4,5 пункта 3.1 Порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям в области физической культуры и спорта (за исключением государственных и муниципальных учреждений), осуществляющим развитие командных игровых видов спорта в РС(Я), утвержденного Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 07.04.2014 № 88 со дня вступления в законную силу решения суда.
Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.
На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение изготовлено в окончательной форме 31 июля 2014 года.
Председательствующий
З.С.ДЬЯКОНОВА
------------------------------------------------------------------