Решение Верховного суда Республики Саха от 21.07.2014 по делу N 3-19/14 <О признании недействующими части 2 статьи 8 ">
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 21 июля 2014 г. по делу № 3-19/14
Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе:
председательствующего судьи Дьяконовой З.С.,
при секретаре Марковой Д.Р.,
с участием прокурора Ефремова Д.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных норм Закона Республики Саха (Якутия) от 17.10.2002 56-З № 449-II "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Саха (Якутия)",
установил:
Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17.10.2002 З № 450-II принят Закон Республики Саха (Якутия) от 17.10.2002 56-З № 449-II "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Саха (Якутия)", опубликованный в печатных изданиях: в изданиях "Якутия", № 211, 13.11.2002, "Ил Тумэн", № 49, 29.11.2002, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", № 1, 14.01.2003.
Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению части 2 статьи 8 и статьи 11 Закона Республики Саха (Якутия) от 17.10.2002 56-З № 449-II "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Саха (Якутия)" (далее по тексту Закон Республики № 449-II).
В обоснование заявления указано, что статья 11 Закона Республики № 449-II в числе запретов для Уполномоченного по правам человека РС(Я) предусматривает недопустимость нахождения на государственной службе, занятия другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельностью. Кроме того, установлен запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
При этом ограничения, установленные статьей 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ в оспариваемом законе не закреплены.
Частью 2 статьи 8 Закона Республики Саха (Якутия) № 449-II предусмотрено, что Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Указанная норма, по мнению прокурора, не отвечает требованиям определенности и ясности правовой нормы, поскольку не регулирует вопрос о сроках принятия решения Государственным Собранием (Ил Тумэн) РС(Я) о назначении Уполномоченного в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего лица, замещающего эту должность.
В судебном заседании прокурор требования поддержал в полном объеме, просит заявление удовлетворить. Указывает, что поскольку нормы, регулирующие вопрос о сроках принятия решения о назначении Уполномоченного содержатся в статье 8 Закона Республики Саха (Якутия) № 449-II, и в ней отсутствуют положения о сроке, в течение которого Государственным Собранием подлежит решению вопрос о назначении Уполномоченного в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего лица, занимавшего указанную должность, прокурор просит именно эту норму признать недействующей. Вместе с тем, если Государственным Собранием (Ил Тумэн) соответствующие изменения будут внесены не в статью 8, а в другую, то в любом случае противоречие будет преодолено.
Представитель заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 16 июня 2014 года, и представитель Уполномоченного по правам человека в РС(Я) Федоров Д.Д. в судебном заседании заявили о согласии с требованием прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству статьи 11 Закона Республики Саха (Якутия) № 449-II. Вместе с тем, считают, что ч.2 ст. 8 Закона Республики Саха (Якутия) не имеет отношения к вопросу о назначении Уполномоченного в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего лица, занимавшего указанную должность. Вопросы досрочного прекращения полномочий Уполномоченного урегулированы статьей 12 республиканского закона, и представляется, что именно эта статья может быть дополнена положениями о сроках назначения Уполномоченного при досрочном прекращении полномочий предыдущего Уполномоченного.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.
Согласно ч. 2 ст. 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.
Из пункта "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ следует, что защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации органов государственной власти отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ).
Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ предусмотрено, что Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381 утвержден Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, которым в том числе учреждена должность Уполномоченного по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации (пункт 16). При этом данным Указом установлено, что предусмотренные в нем должности могут учреждаться законодательством субъекта Российской Федерации.
В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (пункт 1 статьи 5 Федерального Конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации").
Таким образом, по смыслу приведенного выше законодательства, органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право на учреждение должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
В силу ч.2 ст. 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, за исключением мировых судей, распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.
Из приведенной нормы следует, что регулирование статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, должно осуществляться в соответствии с федеральным законодательством.
Ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, установлены ст. 12, ст. 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции". Указанный закон не содержит норм, предоставляющих субъекту РФ право сокращать установленный перечень ограничений и обязанностей.
В силу статьи 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции" лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности не вправе: замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями; быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами; использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, должность главы муниципального образования, муниципальную должность, замещаемую на постоянной основе; получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и передаются по акту в соответствующий государственный или муниципальный орган. Лицо, замещавшее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, должность главы муниципального образования, муниципальную должность, замещаемую на постоянной основе, сдавшее подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации; принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций; выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренностям государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями; разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.
Статья 11 Закона Республики № 449-II в числе запретов для Уполномоченного по правам человека РС(Я) предусматривает недопустимость нахождения на государственной службе, занятия другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельностью. Кроме того, установлен запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
Таким образом, установленные ст. 11 Закона Республики № 449-II ограничения и запреты, не соответствуют ограничениям и запретам, установленным федеральным законом, поскольку содержат не полный перечень ограничений и запретов, установленный федеральным законодательством.
Частичное воспроизведение норм федерального закона в региональном акте влечет его противоречие законодательству большей юридической силы, поскольку устанавливает иное правовое регулирование. Закон Республики № 449-II не содержит отсылочной нормы к Федеральному закону о противодействии коррупции.
В силу указанных обстоятельств, суд приходит к выводу об обоснованности требований прокурора о признании статьи 11 Закона Республики № 449-II противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
Статья 8 Закона Республики № 449-II регулирует вопросы назначения и освобождения от должности Уполномоченного, устанавливает срок принятия решения о назначении на должность указанного лица. Частью 2 указанной статьи установлено, что Государственное Собрание (Ил Тумэн) РС(Я) принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.
Частью 2 статьи 7 и статьей 12 Закона Республики № 449-II предусматривается возможность досрочного прекращения полномочий Уполномоченного.
Таким образом, полномочия Уполномоченного могут быть прекращены досрочно. При этом ч.2 ст. 7 Закона Республики № 449-II предусмотрено, что предложение о кандидатуре на должность Уполномоченного вносится в Государственное Собрание (Ил Тумэн) РС(Я) в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного либо со дня досрочного освобождения от должности Уполномоченного. Между тем, статья 8 Закона Республики № 449-II, устанавливающая сроки принятия решения Государственным Собранием (Ил Тумэн) РС(Я) о назначении на должность Уполномоченного, не регулирует вопрос о сроках принятия решения Государственным Собранием (Ил Тумэн) РС(Я) о назначении на должность Уполномоченного в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего Уполномоченного, то есть остается непонятным, в течение какого срока должно быть рассмотрено и принято решение по предложению Президента РС(Я) о кандидатуре Уполномоченного, внесенного в порядке ст. 7 Закона республики, в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего Уполномоченного.
В связи с указанным, суд приходит к выводу о том, что такое регулирование указанного вопроса по своему содержанию носит неопределенный характер, не отвечает общеправовым критериям ясности и вызывает неоднозначное толкование, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, то есть не отвечает общеправовому критерию формальной определенности.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Оценивая исследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемых положений Закона РС (Я) недействующими со дня вступления в силу решения суда.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению часть 2 статьи 8 в той части, в какой эта норма не устанавливает сроки принятия Государственным Собранием (Ил Тумэн) РС(Я) постановления о назначении Уполномоченного по правам человека в Республике Саха (Якутия) в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего Уполномоченного, статью 11 Закона Республики Саха (Якутия) от 17.10.2002 56-З № 449-II "Об уполномоченном по правам человека в Республике Саха (Якутия)", со дня вступления в законную силу решения суда.
Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.
На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение изготовлено в окончательной форме 22 июля 2014 г.
Председательствующий
З.С.ДЬЯКОНОВА
------------------------------------------------------------------