Постановление Конституционного суда РС от 20.11.2014 N 10-П "По делу о проверке конституционности пункта 200 Перечня соискателей долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира В.Н. Губарева"
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Республики Саха (Якутия)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 ноября 2014 г. № 10-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 200 ПЕРЕЧНЯ СОИСКАТЕЛЕЙ ДОЛГОСРОЧНЫХ ЛИЦЕНЗИЙ
НА ПОЛЬЗОВАНИЕ ОБЪЕКТАМИ ЖИВОТНОГО МИРА (ПРИЛОЖЕНИЯ)
К РАСПОРЯЖЕНИЮ ПРАВИТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
№ 285-Р ОТ 30 МАРТА 2010 ГОДА "О ЗАКЛЮЧЕНИИ ДОГОВОРОВ
О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ТЕРРИТОРИЙ, АКВАТОРИЙ, НЕОБХОДИМЫХ
ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛЬЗОВАНИЯ ОХОТНИЧЬИМИ
ЖИВОТНЫМИ" ПО ХОДАТАЙСТВУ НАРОДНОГО ДЕПУТАТА
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) В.Н. ГУБАРЕВА
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе Председателя А.Н. Ким-Кимэн, судей Ю.Н. Бацева, В.Н. Никонова, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 200 Перечня соискателей долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира (приложения) к распоряжению Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2010 года № 285-р "О заключении договоров о предоставлении территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования охотничьими животными".
Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство народного депутата Республики Саха (Якутия) В.Н. Губарева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия) оспариваемое заявителем положение акта правоприменительной практики.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Т. Филиппова, выступления представителей сторон и других участников, исследовав представленные документы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
установил:
1. Распоряжением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2010 года № 285-р "О заключении договоров о предоставлении территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования охотничьими животными" на территории отдельных улусов (районов) республики закреплены участки для осуществления пользования охотничьими угодьями. В соответствии с пунктом 200 Перечня соискателей долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира (далее также - Перечень) за сельскохозяйственным производственным кооперативом (факторией) "Томпо" (далее также - СХПК (Ф) "Томпо") закреплен участок площадью 3 037 568 гектаров на территории Томпонского улуса (района), являющейся местностью традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности эвенов - коренных малочисленных народов Севера.
На часть этой территории площадью 940 769 гектаров претендовала кочевая родовая община коренных малочисленных народов Севера - эвенов "Возрождение традиционных промыслов" (далее также - КРОКМНС-Э "Возрождение традиционных промыслов"), которая подала заявку на получение долгосрочной лицензии в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности. Департамент охотничьего хозяйства Республики Саха (Якутия) - уполномоченный орган исполнительной власти принял решение о проведении конкурса на запрашиваемую территорию, считая, что при наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурса с соблюдением антимонопольных требований.
Ходатайствующий полагает, что пункт 200 Перечня в оспариваемой части не соответствует статьям 5 (часть 5) и 42 (часть 2, пункт 1) Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), поскольку территория, необходимая для пользования общиной коренных малочисленных народов, предоставлена на основании конкурса между соискателями долгосрочных лицензий, что является нарушением неотъемлемых прав коренных малочисленных народов Севера на владение, пользование природными ресурсами.
По мнению заявителя, конкурс не должен был состояться, поскольку один из соискателей - КРОКМНС-Э "Возрождение традиционных промыслов" имеет право на приоритетное пользование животным миром, включающее в себя предоставление первоочередного выбора промысловых угодий. Кроме того, народный депутат Республики Саха (Якутия) указывает, что решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2010 года, вступившим в законную силу, приказ Департамента охотничьего хозяйства Республики Саха (Якутия) от 4 марта 2010 года № 325-п о проведении конкурса на получение права пользования объектами животного мира на указанной территории признан недействительным.
Согласно статье 86 (часть 2) Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 16-З № 363-II "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" Конституционный суд республики принимает постановление и дает заключение только по предмету, указанному в обращении. Положение пункта 200 акта правоприменительной практики, конституционность которого подвергает сомнению заявитель, явилось основанием для выдачи долгосрочной лицензии, но не затрагивает правоотношения по предоставлению охотничьих угодий по результатам аукциона.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Саха (Якутия) по настоящему делу является положение пункта 200 Перечня, в соответствии с которым часть территории, необходимая для осуществления пользования охотничьими животными в целях защиты среды обитания и традиционного образа жизни, предоставлена на основании конкурса, проведенного между СХПК (Ф) "Томпо" и КРОКМНС-Э "Возрождение традиционных промыслов".
2. Согласно Конституции Российской Федерации защита прав и свобод граждан и национальных меньшинств, вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, административное, административно-процессуальное, земельное, водное законодательство, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, часть 1, пункты "б", "в", "д", "к", "м"); права коренных малочисленных народов гарантируются в соответствии с общепризнанными нормами международного права и международными договорами (статья 69).
Республика Саха (Якутия) в своей Конституции, принятой в 1992 году, гарантирует коллективные права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы (статья 5, часть 5); обязуется защищать и обеспечивать их неотъемлемые права на владение и пользование в соответствии с законом землей и природными ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными, охотничьими, рыбопромысловыми угодьями (статья 42, часть 2, пункт 1). Согласно статье 38 (пункт 9) Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера находится в ведении Республики Саха (Якутия).
По смыслу приведенных конституционных положений соответствующие органы законодательной и исполнительной власти принимают правовые акты, обеспечивающие защиту прав коренных малочисленных народов Севера на пользование животным миром; определяют правовой механизм их реализации, степень и формы участия в этом процессе органов государственной власти, органов местного самоуправления, самих этих народов; устанавливают административную процедуру их осуществления, в том числе права приоритетного пользования животным миром.
Акт правоприменительной практики Правительства Республики Саха (Якутия) принят в рамках реализации указанных конституционных положений. С другой стороны, акт Правительства основывается на положении статьи 5 (часть 2) Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) о праве государственной собственности на природные ресурсы на территории республики. Поэтому государство как собственник природных ресурсов распоряжается предоставить охотничьи ресурсы в пользование на основании решения органа исполнительной власти в порядке осуществления переданных ему полномочий. В таком понимании распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) о закреплении территории, необходимой для осуществления пользования охотничьими животными, не противоречит Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия).
3. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) закрепляет неотъемлемые права коренных малочисленных народов Севера на владение и пользование землей и природными ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными, охотничьими, рыбопромысловыми угодьями, в качестве основных прав этих народов. Предоставление животного мира в пользование гражданам и юридическим лицам осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ "О животном мире" и Федеральным законом от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу с 1 апреля 2010 года (за исключением отдельных положений), а также гражданским, земельным, водным и лесным законодательством.
3.1. Согласно статье 9 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ граждане, составляющие коренные малочисленные народы и этнические общности, если исконная среда их обитания и традиционный образ жизни связаны с животным миром, наряду с общими правами граждан в области охраны и использования животного мира наделяются особыми правами, предусмотренными в статьях 48 и 49 указанного закона. В соответствии с ним граждане, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добычи объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности. На территориях традиционного расселения (проживания) и хозяйственной деятельности граждане и их объединения, принадлежащие к коренным малочисленным народам Севера, имеют право на приоритетное пользование животным миром.
Составной частью этого права выступают предоставление первоочередного выбора промысловых угодий именно этим гражданам; льготы в отношении сроков и районов добычи объектов животного мира, состава, количества добываемых объектов, продуктов их жизнедеятельности; исключительное право на добычу определенных объектов животного мира; иные виды пользования животным миром, согласованные с уполномоченными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
Сфера действия права на приоритетное пользование распространяется на пользование животным миром в общедоступных и закрепленных охотничьих угодьях, где промысловая охота может осуществляться юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Право на приоритетное пользование животным миром относится к первичному праву, действует наряду и наравне с общим правом пользования животным миром. Одновременно это право особое, действующее независимо от других прав пользования. Потому статья 49 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ предусматривает специальные и исключительные нормы. Они касаются условий предоставления промысловых угодий, юридических гарантий, налоговых преференций, субъектного состава охотпользователей, определения механизма их взаимоотношений. Это право обеспечивается государственной защитой (закреплением в нормативных правовых актах, принятием правоприменительных актов, принятием государственных программ, участием в экспертизе проектов нормативных правовых актов, возмещением убытков и ущерба, утверждением перечней мест традиционного проживания и видов традиционной хозяйственной деятельности, судебной защитой и т.д.).
Установление приоритетного режима владения и пользования животным миром является правомерным исключением из общих правил пользования животным миром. В силу сказанного объединения коренных малочисленных народов Севера имеют преимущество перед всеми иными пользователями.
3.2. Предоставление первоочередного выбора промысловых угодий представляет собой специальную юридическую гарантию реализации права на приоритетное пользование животным миром. Первоочередной выбор промысловых угодий означает первенство в выборе необходимой территории, заранее установленное преимущество, обеспечивающее доступ к закрепляемой территории. Тем самым, в конечном счете, первоочередной выбор облегчает условия доступа коренных малочисленных народов к социально-экономическим благам, а в сочетании с другими преференциями (льготами) стимулирует развитие и сохранение видов традиционной хозяйственной деятельности. При первоочередном выборе угодий отпадает необходимость участия в конкурсной процедуре пользования животным миром. Приоритетный режим пользования выводит коренные малочисленные народы из отношений конкуренции по предоставлению охотничьих угодий.
Согласно правовой позиции, сформулированной в постановлении Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 16 марта 2010 года № 2-П, высокая степень зависимости традиционного природопользования от состояния природной среды и иные трудности делают традиционное занятие коренных малочисленных народов неконкурентоспособным. В силу этого традиционные виды занятий нуждаются в предоставлении преимуществ, обеспечивающих выгодные условия деятельности.
По смыслу статьи 49 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ конкурс не проводится и тогда, когда на одну и ту же территорию претендуют две или более групп населения, принадлежащих к коренным малочисленным народам Севера. В результате проведенного конкурса КРОКМНС-Э "Возрождение традиционных промыслов", не имея юридического акта на право пользования животным миром на запрашиваемую территорию, лишилась возможности получения долгосрочной лицензии, хотя у нее имелось право первоочередного доступа к промысловым угодьям.
Как указано в Уставе КРОКМНС-Э "Возрождение традиционных промыслов", данное объединение малочисленных народов создано в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и культуры эвенского народа. Из Устава СХПК (Ф) "Томпо" и учредительных документов видно, что целью деятельности кооператива является удовлетворение материальных и иных потребностей членов кооператива и получение прибыли. Большинство членов СХПК (Ф) "Томпо", постоянно проживающих на территории Томпонского национального наслега, также эвены.
Таким образом, правоприменительная практика по проведению конкурсов между объединениями коренных малочисленных народов оставляет неотъемлемые права коренных малочисленных народов Севера на владение и пользование природными ресурсами, в том числе родовыми охотничьими угодьями, без надлежащего обеспечения и защиты, что не соответствует статье 42 (часть 2, пункт 1) Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).
4. Согласно статье 71 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" право пользования животным миром, возникшее у СХПК (Ф) "Томпо" на основе выданной ему долговременной лицензии до дня вступления в силу этого Закона, сохраняется до истечения срока действия указанной лицензии. Кооператив "Томпо" вправе заключить охотхозяйственное соглашение в отношении охотничьих угодий, указанных в договоре о предоставлении в пользование территории. Такой подход соответствует принципу обеспечения устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов.
Федеральный закон от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ, внося изменения в Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ "О животном мире", сохраняет его положения в части права коренных малочисленных народов на приоритетное пользование животным миром. Сохранение права на приоритетное пользование животным миром свидетельствует о его совместимости с пользованием животным миром по долгосрочной лицензии, выданной на закрепленную территорию, в случае, если право на приоритетное пользование животным миром на одну и ту же территорию принадлежит двум или более группам коренных малочисленных народов Севера. В таких случаях, в соответствии с положением статьи 49 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ, сфера применения данного права определяется на основе взаимного соглашения между указанными группами населения. Склонность коренных малочисленных народов к примирительным процедурам, в том числе с использованием медиации, вытекает из существа этого права, которое исходит не столько из экономических, а в большей степени из исторических, духовно-нравственных, социальных, природоохранных истоков и традиций.
Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) предполагает, что закрепленное в статье 42 (часть 2) требование уважения традиций, культуры, обычаев коренных малочисленных народов Севера утверждается и реализуется посредством обеспечения равных для всех указанных народов защиты прав и законных интересов. Сложившаяся практика применения положений пунктов "б" и "м" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации признает за субъектами Российской Федерации право разработки своего механизма защиты прав и свобод граждан, в том числе и коренных малочисленных народов Севера.
Содержащееся в статье 49 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ положение о применении права приоритета на основе взаимного соглашения рассматривается в качестве необходимого шага в данной правовой ситуации. Проведение согласительной процедуры по применению права на приоритетное пользование животным миром входит в компетенцию правоприменительных органов исполнительной власти республики в соответствии с установленным ими порядком. При этом орган исполнительной власти должен следовать принципу конституционной добросовестности. В рамках рассматриваемых отношений могут быть использованы и альтернативные (негосударственные) механизмы разрешения споров, основанные на традициях и обычаях коренных малочисленных народов Севера.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 86, 87, 89, 90, 91, 97, 101, 102 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 16-З № 363-II "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Признать положение пункта 200 Перечня соискателей долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира (приложения) к распоряжению Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2010 года № 285-р "О заключении договоров о предоставлении территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования охотничьими животными" в части закрепления охотничьих угодий в Томпонском улусе (районе) не противоречащим Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия), поскольку акт правоприменительной практики принят в соответствии с полномочиями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
2. Признать правоприменительную практику органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия) по предоставлению охотничьих угодий в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, основанную на проведении конкурса между двумя или более группами граждан, принадлежащих к этим народам, не соответствующей статье 42 (часть 2, пункт 1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), поскольку это лишает их права на приоритетное пользование охотничьими угодьями, обеспечивающего неотъемлемые права коренных малочисленных народов Севера на владение и пользование природными ресурсами.
3. Правительству Республики Саха (Якутия), Департаменту охотничьего хозяйства Республики Саха (Якутия) надлежит в соответствии со статьей 49 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ "О животном мире" определить порядок применения права на приоритетное пользование промысловыми охотничьими угодьями на закрепленном участке Томпонского улуса (района) на основе взаимного соглашения между сельскохозяйственным производственным кооперативом (факторией) "Томпо" и кочевой родовой общиной коренных малочисленных народов Севера - эвенов "Возрождение традиционным промыслов".
4. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ" и "Ил Тумэн", в "Вестнике Конституционного суда Республики Саха (Якутия)" и на официальном сайте Конституционного суда Республики Саха (Якутия) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Конституционный суд
Республики Саха (Якутия)
------------------------------------------------------------------